А. В. Гладкий. О законодательной регламентации образования

Предуведомление

Эта статья была написана в 1995 г. и опубликована в 1996 г. в 1-м номере мало до кого дошедшего "Нового педагогического журнала".¹ За прошедшее с тех пор время произошло новое усиление произвола чиновников. После окончания "эры Ельцина" они затеяли разрушительную реформу образования, не оглядываясь на действующий закон, который, как он ни плох, мог бы все же в какой-то степени ограничить их произвол, если бы его соблюдали. Примечательно, что на закон не ссылаются в своей аргументации и противники реформы (а их немало). Похоже, что у нас установилось отношение к закону об образовании как к ничего не значащей бумажке.

Но сколько-нибудь приличный уровень образования в стране возможен только при условии, что оно будет регулироваться законом, а не произволом. Поэтому нельзя переставать думать о том, каким мог бы быть хороший закон об образовании, даже если не видно никакой перспективы принятия такого закона в обозримом будущем. Иначе возможность установить в образовании лучшие порядки, когда она возникнет, снова застанет нас врасплох, как в начале 90-х годов.

Автор

Уже больше сорока лет я преподаю в высших учебных заведениях, но о проблемах законодательной регламентации образования начал размышлять всего пять лет назад, после того как попытался вступиться за молодого преподавателя, которого беспринципный и невежественный ректор преследовал за нежелание мириться с массовым списыванием на зачетах. Заступничество было безуспешным: уволили не только моего подзащитного, но и меня самого. Но по ходу дела мне пришлось познакомиться с нормативными документами, касающимися высшей школы, и я убедился, что они ставят преподавателей, не говоря о студентах, в полную зависимость от ректора, и в любом споре с ректором преподаватель всегда окажется виноватым. Притом эти документы представляют собой не законы, а "положения", издаваемые министерством; поэтому действия ректора нельзя обжаловать в судебном порядке. И тогда я понял: нужно добиться, чтобы образовательная деятельность регулировалась не служебными инструкциями, а законами, принятыми парламентом. В эти законы должны войти нормы, имеющие принципиальное значение, а все остальное должно решаться самими учебными заведениями - разумеется, демократически управляемыми. Все формулировки должны быть четкими, конкретными и достаточно подробными, чтобы исключить возможность произвольного толкования.

Как раз в то время на глазах разваливалась старая власть; многие, и я в том числе, надеялись, что вместе с ней придет конец всесилию чиновников. Я узнал, что в комитете по образованию и науке нового Верховного Совета России разрабатывается проект закона об образовании. Мне удалось раздобыть этот проект, но он меня разочаровал. В нем были, правда, некоторые хорошие идеи - в частности, идея государственного образовательного стандарта, которая при тщательной разработке могла бы лечь в основу механизма, позволяющего в условиях свободы учебных заведений обеспечить должный уровень подготовки учащихся, - и провозглашались прекрасные принципы: "свободное развитие личности", "свобода и плюрализм в области образования" и т.п. Но не было никаких конкретных норм и механизмов, гарантирующих соблюдение этих принципов и проведение в жизнь хороших идей.

Тогда я решил попытаться разработать альтернативный проект. Первый вариант я отдал на суд товарищей, тоже опытных педагогов, и переработал с учетом их критики. До парламентского комитета мой проект дошел, но не обсуждался ни в нем, ни тем более в Верховном Совете. Законом стал официальный проект, еще ухудшенный по сравнению с первоначальным вариантом. Несмотря на некоторые уступки веяниям времени, этот закон фактически оставил образование в бесконтрольной власти чиновников. Написан он нечетко, сбивчиво, изобилует противоречиями, делающими некоторые его части вообще неисполнимыми. Есть формулировки, в том числе относящиеся к очень важным вопросам, о смысле которых можно только догадываться. Все это открывает широкую дорогу произволу; и в самом деле начальственный произвол за последние годы не только не ослабел, но заметно усилился - прежде всего за счет усиления власти "низового" начальства. (В частности, ректор высшего учебного заведения превратился из удельного князька, каким он был пять лет назад, почти в самодержавного монарха.)

Нынешнее равнодушие нашего общества к образованию, помноженное на исконное равнодушие к законности, может привести к тому, что у нас долго еще не будет удовлетворительных законов об образовании. А это будет означать сохранение власти чиновников и рост всеобщей безответственности. Поэтому необходимо всячески добиваться, как это ни трудно, чтобы общественное мнение осознало всю важность правового регулирования образования.

Когда я сейчас заново обдумываю свой проект, мне по-прежнему представляется, что при всем его очевидном юридическом несовершенстве (я не юрист, и среди друзей, помогавших мне своей критикой, тоже не было юристов) и при столь же очевидной недоработанности многих положений (по сравнению с тем, что должно быть, а не с нынешним законом) он мог бы послужить основой для разработки действенного закона об образовании, который впоследствии был бы дополнен законами, более подробно регламентирующими начальное, среднее, высшее образование, дошкольное воспитание и т. д. по отдельности. Поэтому я решаюсь заново изложить сейчас главные принципы этого проекта.

Основная цель закона об образовании - создание правовых норм и механизмов, которые позволили бы обеспечить, с одной стороны, реальную самостоятельность образовательных учреждений и демократический характер управления ими, с другой - эффективный контроль за уровнем образования и соблюдением прав учащихся, педагогов и родителей.

Основными принципами образования должны быть: самостоятельность образовательных учреждений, невмешательство государственных органов, местных органов самоуправления и общественных организаций в их внутреннюю жизнь; связь образования с культурными традициями; уважение личности; независимость образования от политики; светский характер образования; недопустимость милитаризации образования и использования его для пропаганды насилия, расовой, национальной или религиозной исключительности.

Закон должен предусматривать: запрещение деятельности в образовательных учреждениях и органах по образованию организаций политических партий, общественно-политических и религиозных движений; запрещение прямого или завуалированного преподавания вероучений и миссионерской деятельности религиозных организаций в государственных и муниципальных образовательных учреждениях, а также в образовательных учреждениях, полностью или частично финансируемых государством или органами местного самоуправления либо получающих от них иную материальную поддержку; запрещение проведения в мирное время военной подготовки и хранения оружия во всех образовательных учреждениях, кроме тех, которые готовят кадры для вооруженных сил и правоохранительных органов, причем в такие образовательные учреждения должны приниматься лишь совершеннолетние граждане России.

¹"Новый педагогический журнал" издавался в Петербурге в 1996-97 гг. тиражом 600 экз. Вышло всего 4 номера.

В отношении организации образования закон должен содержать следующие основные положения:

1) Учредителями образовательных учреждений могут быть органы местного самоуправления, государственные органы, объединения граждан и отдельные граждане.

Не могут быть учредителями образовательных учреждений: государственные и муниципальные органы по образованию; вооруженные силы и правоохранительные органы; политические партии и иные организации, преследующие политические цели; полностью или частично милитаризованные объединения граждан; объединения граждан, прямо или косвенно пропагандирующие расовую, национальную или религиозную исключительность.

Учредителями образовательных учреждений, готовящих кадры для вооруженных сил и правоохранительных органов, могут быть только федеральные органы государственной власти.

Закон должен подробно регламентировать взаимоотношения между учредителем и образовательным учреждением. При этом учредитель не должен иметь права вмешиваться во внутреннюю жизнь образовательного учреждения.

2) Образовательные учреждения действуют на основании актов законодательства, своих уставов, государственных стандартов образования и санитарно-гигиенических стандартов (см. ниже). Никакие другие документы, касающиеся образовательной деятельности этих учреждений, не имеют юридической силы.

3) Все образовательные учреждения подлежат обязательной регистрации. Основанием для отказа в регистрации может быть только несоответствие устава действующему законодательству. Отказ в регистрации может быть обжалован в судебном порядке.

4) Закон должен подробно регламентировать порядок закрытия и реорганизации образовательного учреждения.

5) Образовательное учреждение является юридическим лицом.

6) Образовательным учреждением управляет его совет и руководитель (директор, ректор, заведующий). Подразделением образовательного учреждения управляют его совет и руководитель (декан, заведующий и т. п.). Совет учреждения избирается коллективом педагогов. (При малочисленном коллективе функции совета могут выполняться общим собранием.) Руководитель образовательного учреждения избирается коллективом педагогов или назначается учредителем.

В высших учебных заведениях выборность ректора, деканов и заведующих кафедрами обязательна.

Порядок выборов совета и руководителя и сроки их полномочий должны быть подробно регламентированы законом. В частности, ректор высшего учебного заведения должен избираться на срок не более трех лет из числа профессоров, не занимавших в течение предшествовавших 7 лет никаких административных постов, кроме заведования кафедрой.

7) Функции совета и руководителя образовательного учреждения должны быть подробно регламентированы законом. При этом все принципиально важные учебные, организационные, хозяйственные и финансовые вопросы должны относиться к ведению совета. В частности, к его исключительной компетенции должно относиться утверждение учебных планов и программ, а в высших учебных заведениях также прием на работу преподавателей, осуществляемый путем избрания по конкурсу на срок не менее 5 лет. На временную работу, на срок до одного года, преподаватели могут приниматься ректором по представлению кафедры. Конкурсный порядок приема на работу может применяться и в средних учебных заведениях.

8) В общеобразовательных и дошкольных учреждениях создаются родительские советы, основная задача которых - организация сотрудничества между родителями и педагогическим коллективом. Родительские советы имеют право требовать у администрации отчета о ее действиях и давать ей рекомендации.

9) Для общеобразовательных, профессиональных и высших учебных заведений устанавливаются государственные стандарты образования, определяющие уровень, которого должен достичь учащийся к моменту окончания (в общеобразовательном учебном заведении - к моменту окончания каждой его ступени). Государственные стандарты образования и принятые самим образовательным учреждением учебные планы и программы являются единственными официальными документами, регламентирующими содержание обучения. При условии обеспечения образования на уровне не ниже государственного стандарта учебное заведение имеет право использовать любые учебные планы, программы, учебные пособия и методы обучения.

10) Образовательные учреждения самостоятельны в организации учебного процесса, в хозяйственной и финансовой деятельности. Государственные органы и органы местного самоуправления не вправе отдавать распоряжения образовательным учреждениям и вмешиваться в их внутреннюю жизнь, кроме случаев нарушения правовых норм и несоблюдения государственных стандартов образования.

В случае возникновения угрозы жизни или здоровью учащихся и сотрудников, стихийного бедствия или чрезвычайного положения власти могут отдать распоряжение о временном прекращении занятий.

11) Основным принципом высшего образования является самостоятельность студентов в учебной работе.

12) Родители имеют право учить своих детей дома. В этом случае дети в конце каждого учебного года сдают экзамены в общеобразовательной школе по выбору родителей. При условии успешной сдачи экзаменов родителям возмещаются расходы на обучение в размере средней стоимости обучения учащегося данного возраста в государственной или муниципальной школе.

13) Министерство здравоохранения России в сотрудничестве с Федеральным советом по образованию (см. ниже) разрабатывает санитарно-гигиенический стандарт, куда входят: предельные нормы учебной и трудовой нагрузки для детей и подростков (по возрастам); перечни допустимых для детей и подростков трудовых занятий и профессий, по которым допускается их трудовое обучение (по возрастам для мальчиков и девочек отдельно); санитарные нормы для помещений образовательных учреждений и условий труда детей и подростков. Соблюдение санитарно-гигиенического стандарта обязательно для образовательных учреждений и всех предприятий, организаций и лиц, использующих труд детей и подростков, включая их родителей; закон должен предусматривать санкции за его нарушение.

14) Начальное, основное и среднее образование, общее и профессиональное образование в государственных и муниципальных образовательных учреждениях является бесплатным, равно как и осуществляемая этими учреждениями дополнительная образовательная деятельность. Родителям, чьи дети получают начальное, основное или среднее образование в платных образовательных учреждениях, возмещаются расходы в размере средней стоимости обучения учащегося в государственной или муниципальной школе.

Вопрос о плате за обучение в государственных и муниципальных высших учебных заведениях нуждается в дополнительной проработке. Одним из возможных решений представляется платное обучение с предоставлением гражданам, обучающимся в любых высших учебных заведениях, частично возмещаемого государственного кредита или специального образовательного ваучера. Другой вариант - бесплатное обучение для хорошо и отлично успевающих студентов и платное для остальных. Практика создания в бесплатных образовательных учреждениях дополнительных платных мест или резервирования части мест для платных студентов должна быть запрещена, т. к. она ведет к возникновению неоправданных привилегий для платных студентов - как правило, менее способных, хуже подготовленных и менее добросовестных - за счет ущемления интересов бесплатных.

15) Государственные органы по образованию и органы местного самоуправления должны быть обязаны обеспечить каждому ребенку и подростку школьного возраста возможность учиться в бесплатной общеобразовательной школе поблизости от дома либо, в малонаселенных местностях, бесплатный проезд от дома до школы и обратно или бесплатное проживание в интернате.

16) Приватизация государственных и муниципальных образовательных учреждений должна быть безусловно запрещена.

III

Закон об образовании должен содержать подробно разработанный раздел о правах и обязанностях граждан в области образования. В нем должно быть предусмотрено, в частности: право граждан свободно выбирать образовательное учреждение и язык обучения, а также учить своих детей дома; право педагогов свободно выбирать учебные пособия и методы обучения; обязанность педагогов защищать человеческое достоинство учеников, воспитывать их в духе уважения к языкам, культурным и религиозным традициям всех народов, бороться с проявлениями вражды между национальными и религиозными группами; право и обязанность родителей требовать уважительного отношения к личности ребенка, защищать его достоинство, права и интересы.

Учащиеся и работники образовательных учреждений должны иметь право: состоять в политических партиях и вести вне образовательного учреждения политическую деятельность; создавать в образовательном учреждении профсоюзные и другие общественные организации, не преследующие политических целей и не претендующие на участие в руководстве образовательным учреждением.

Не противоречащая действующему законодательству и уставу образовательного учреждения политическая и общественная деятельность учащегося или работника образовательного учреждения (или поступающего на учебу или на работу), а также любая другая деятельность, не являющаяся частью его учебы или работы, равно как и его политические убеждения, национальность, родной язык и отношение к религии, не могут быть основанием как для дискриминационных мер, так и для предоставления каких-либо льгот и преимуществ или освобождения от каких-либо учебных или служебных обязанностей.

Закон должен запрещать любое прямое или косвенное принуждение учащихся и работников образовательных учреждений к участию в мероприятиях, не являющихся частью их учебы или работы.

Дети, проявившие выдающиеся дарования, должны иметь право на поддержку государства в их развитии.

Этнические группы, из-за своей малочисленности испытывающие трудности в получении образования на родном языке, в изучении родного языка и национальной культуры, должны иметь право на государственную поддержку в этих целях, формы и размеры которой должны устанавливаться законодательными актами.

Главной особенностью предлагаемой концепции является принципиально новая структура органов по образованию, призванная сделать невозможным какое бы то ни было "управление образованием" и обеспечить реальную самостоятельность образовательных учреждений. Государственные и муниципальные органы по образованию разделяются на четыре системы, выполняющие различные функции и полностью независимые друг от друга (причем закон должен предусматривать реальные гарантии этой независимости):

1) Система советов по образованию, состоящая из Федерального совета по образованию, региональных и местных советов.

Федеральный совет по образованию разрабатывает основы государственной политики в области образования и решает все принципиальные вопросы организации образования в масштабах всей страны. При нем действуют научно-методические советы, которые разрабатывают (на конкурсной основе, с обязательной публикацией и широким обсуждением проектов) государственные стандарты образования, организуют экспертизу учебных планов, программ, учебных пособий, образцов учебного оборудования и т. п., содействуют научно-педагогической общественности в проведении конференций, семинаров, издании журналов и т. п.

Региональные и местные советы по образованию решают все принципиальные вопросы организации образования в масштабах региона или административной единицы. При региональных советах по образованию могут организовываться научно-методические советы. В образовательных учреждениях, руководители которых согласно их уставам назначаются органом местного самоуправления, выступающим в качестве учредителя, назначение руководителей производится только по представлению местного совета по образованию.

Вся работа советов по образованию и научно-методических советов производится гласно, с широким участием общественности.

Председатели и члены советов по образованию и научно-методических советов назначаются из числа авторитетных педагогов и ученых; назначение председателей и членов советов по образованию производится соответствующими органами представительной власти по представлению органов исполнительной власти, назначение председателей и членов научно-методических советов - соответствующими советами по образованию. При этом должна быть предусмотрена обязательная ротация, сроки полномочий не должны превышать 3-х лет. Функции председателей и членов советов по образованию и научно-методических советов не могут совмещаться с какими-либо административными функциями (в том числе в образовательных учреждениях) и работой в иных органах государственной власти и местного самоуправления, с политической и коммерческой деятельностью.

2) Министерство материального обеспечения образования и департаменты материального обеспечения образования, региональные и местные. Функции этих органов - курирование издания учебных пособий и другой педагогической литературы, производства учебного оборудования и т. п., помощь образовательным учреждениям в строительстве и ремонте помещений и других хозяйственных работах, а также контроль за финансированием и своевременным поступлением денег.

3) Инспекции по образованию - Федеральная, региональные и местные, выполняющие контрольные функции. (Возможно, на них следует возложить также регистрацию образовательных учреждений.)

4) Государственная аттестационная служба, производящая аттестацию выпускников образовательных учреждений (в общеобразовательных школах - выпускников каждой ступени). Свидетельства об окончании образовательных учреждений, а также свидетельства о получении начального, основного или среднего образования в результате домашнего обучения, выдаются только на основании положительного заключения государственной аттестационной службы.

Во избежание превращения органов по образованию в громоздкие и неповоротливые бюрократические организации закон должен четко регламентировать методы их работы и максимальные размеры штатов. Штатные сотрудники должны заниматься только координацией деятельности, остальная работа должна выполняться силами временных внештатных сотрудников из числа педагогов, экономистов, юристов и других специалистов (в том числе работающих на общественных началах), а в необходимых случаях силами частных фирм, с которыми заключаются договоры. В работе должны использоваться самые совершенные базы данных, информационно-поисковые системы и т. п. Это позволит установить жесткие предельные нормы численности штатов (например, для Министерства материального обеспечения образования не более 80-100 человек, включая технических сотрудников, для региональных департаментов не более 6-8, для местных не более 2-3).

Правовая регламентация экономики образования представляет собой чрезвычайно сложную проблему, разработка которой требует привлечения квалифицированных экономистов и юристов. В этой области можно выделить два важнейших круга вопросов:

1) Финансирование образования. В законе должна быть указана доля национального дохода, ежегодно направляемая на нужды образования (не менее 15%). При этом законом должны быть предусмотрены конкретные и действенные нормы и механизмы, позволяющие обеспечить строгое соблюдение этого положения и своевременное поступление средств (например, жесткие санкции против банков и руководителей государственных органов). Контроль за своевременным финансированием должен быть возложен на органы материального обеспечения образования, которые будут предъявлять органам государственной власти и местного самоуправления обязательные к исполнению представления. Образование наряду со здравоохранением, наукой и культурой должно пользоваться безусловным приоритетом среди всех расходных статей бюджета. (Разумеется, этого невозможно добиться только путем изменения законодательства об образовании; нужны также изменения в других законах и, возможно, в Конституции.)

2) Коммерческая деятельность образовательных учреждений. Она должна разрешаться только в целях содействия основной деятельности (для которой она может служить основным или дополнительным источником финансирования) и только такая, которая не противоречит и не препятствует выполнению учебных и воспитательных функций учреждения. Прибыль от коммерческой деятельности образовательного учреждения не может быть больше, чем необходимо для поддержания основной деятельности. Образовательная и воспитательная деятельность ни в какой своей части не может носить коммерческий характер и не может использоваться для получения прибыли. Прибыль от коммерческой деятельности образовательного учреждения не должна облагаться налогом при условии, что она полностью расходуется на финансирование его основной деятельности.

В разделе о социальной защите учащихся, воспитанников и работников образовательных учреждений, как и во всех других, важнее всего конкретные нормы и механизмы, в действующем законе практически отсутствующие. Так, об и учебной нагрузке преподавателей в этом законе сказано только, что она "ограничивается верхним пределом, определяемым типовыми положениями". На практике чиновники устанавливают эти пределы, исходя из содержащегося в той же статье закона положения о "нормированном шестичасовом рабочем дне" для преподавателей и давней советской традиции, по которой самая ответственная и самая трудоемкая часть работы преподавателя - подготовка к занятиям - вообще не считается работой и в рабочее время не включается. Вместо этого законом должны быть установлены точные предельные нормы: для учителей начальной и средней школы не более 12-15 часов в неделю, для преподавателей высшей школы не более 350-400 часов в год (да и такие нормы на самом деле слишком велики).

Минимальная заработная плата учителя начальной или средней школы должна быть больше средней заработной платы по России и по региону в ощутимой пропорции - в 1,25 или 1,5 раза. Для учителей сельских школ этот показатель должен быть увеличен еще в 1,25 раза, а для преподавателей высшей школы - в 1,5 раза. Регулярную индексацию, необходимую для соблюдения этих норм, а также контроль за своевременной выплатой заработной платы следует возложить на органы материального обеспечения образования.

Надбавки, зависящие от стажа, ученой степени и т. п., также должны быть точно установлены законами. Разумеется, местные власти и сами образовательные учреждения должны иметь право вводить дополнительные надбавки.

В конкретизации нуждаются и все действующие нормы. Например, предусмотренная сейчас компенсация преподавателям на покупку книг и подписку на периодические издания в размере 10% заработной платы фактически рассчитывается, исходя из так называемого основного оклада; это превращает компенсацию в мизерную сумму, едва ли достаточную для подписки на один журнал. В законе должно быть оговорено, что компенсация рассчитывается, исходя из полной заработной платы. (И даже при этом условии 10-процентная компенсация явно недостаточна; ее следует повысить не менее чем до 15%.)

Очень важен также вопрос о медицинском обследовании работников дошкольных учреждений и некоторых других категорий работников образовательных учреждений; порядок этого обследования опять-таки должен регламентироваться законами.

VII

Кроме перечисленных выше, есть, само собой, и другие важные вопросы, требующие законодательного регулирования. При нынешнем государственном устройстве России большое значение имеет, например, вопрос о разграничении полномочий федеральных и региональных органов власти и органов по образованию: что могут регламентировать региональные законы, какие изменения могут вносить региональные советы по образованию в государственные стандарты, и т. п. Но все эти вопросы, несомненно, можно решить совместными усилиями педагогов и юристов.

* * *

Разумеется, любая попытка изменить законодательство об образовании в соответствии с изложенными принципами вызвала бы яростное сопротивление чиновников. Однако до такой попытки вряд ли дойдет в ближайшем будущем: нынешние наши политики всех направлений глубоко равнодушны к образованию, хотя многие из них любят поговорить о его важности для общества.

Но главная беда - не равнодушие политиков к образованию, а равнодушие к законодательству даже тех, кто в образовании жизненно заинтересован, и прежде всего самих педагогов. Эту стену равнодушия нужно пробить во что бы то ни стало.

Вологодская область,

с. Городище,

июль 1995 г.