Отчего плоха наша бюрократия?

Статья Н. Езерского * Н. Ф. Езерский (1870-1938), журналист, общественный деятель, депутат Государственной думы первого созыва (1906) от Пензенской губернии. С группой депутатов подписал «Выборгское воззвание», призывавшее не платить податей и не давать рекрутов в армию – за что дума была распущена, а Езерский в числе других приговорен к кратковременному тюремному заключению. Революцию 1917 г.отверг, сражался против большевиков в рядах Добровольческой армии. В эмиграции с 1919 г. Священнический сан принял во Франции, был настоятелем  в Австрии, Германии. Умер в Будапеште.   «Отчего плоха наша бюрократия?» напечатана в «Московском еженедельнике» 30 июня 1907 г., редакторы Е. Н. и Г. Н. Трубецкие. Для сайта подготовил Валерий Кузнецов.

Последние три года слово «бюрократия» не сходит со столбцов газет, и негодность ее сделалась избитой истиной. Между тем, не все подробно анализируют, в чем же ее порок. А некоторые даже возражают борцам: «Стоит ли хлопотать? Чиновники были и будут всегда так же плохи, и конституция только заменит одни имена другими».

Чем плоха бюрократия вообще и наша в частности? Иной раз кажется, что ее недостатки – отражение наших собственных. Ведь она плоть от плоти общества, а чиновники – это наши родные, знакомые, друзья, ученики… Так что нечего на зеркало пенять, их от нас отличает только виц-мундир. Неужели же он обладает волшебным свойством превращать людей в тупиц, лентяев и насильников? Почему в других странах чиновничество не вызывает такого осуждения? Да, есть истина в утверждении, что общество виновно, если его чиновники плохи. Это перифраз  известного положения, что всякий народ достоин своего правительства – но в него надо внести некоторые ограничения.

Первый, всеобщий, лежащий в природе бюрократии недостаток состоит в том, что чиновник – это наемный работник и имеет свойство, выраженное еще в Евангелии: «Пастырь добрый душу свою полагает за овец, а наемник, которому овцы не свои, видя волка бежит, потому что он наемник и не радит об овцах» * Несколько видоизмененная цитата из Евангелия от Иоанна гл.10 ст.11-13 . Чиновник исполняет чужую ему работу за плату и почти всегда служит, чтобы снискать себе пропитание. Он не заинтересован в результатах работы, ибо получает плату независимо от успеха ее – лишь бы держался среднего уровня трудоспособности. Он не связан с народом, для которого работает, потому что не общается с ним и не от него получает власть и жалование. Вопросы, которыми чиновнику приходится заниматься, не захватывают его, ибо не он избирает их предметом своих занятий, не от него зависит их постановка и направление.

Эти свойства действуют везде, но в России они усугубляются тем, что общий тон жизни у нас вялый. Русское общество бедно инициативой и настойчивостью, поэтому вышедшие из его рядов чиновники ленивее, небрежнее, равнодушнее к делу, чем люди, прошедшие немецкую школу или выросшие среди водоворота американской жизни. Там она отчасти парализует мертвящее влияние бюрократии. У нас же – развивает задатки бюрократизма, заложенные везде: в земстве, акционерных обществах, благотворительных учреждениях.

Однако, чтобы эти задатки так пышно расцвели, нужны особые условия, которые осуществляются только у нас и только  в нашем бюрократическом мире. Недостатки есть у всех людей, но они исправляются общественным трением, взаимным контролем, иногда – отпором извне. Для наших чиновников не существует ни одного из этих коррективов. Так как им дана власть над всякою плотью, бюрократы не встречают нигде отпора, кроме случаев, когда доводят государство до войны, а народ до революции. Война и революция – единственные силы, способные бюрократию образумить.

Произвол и самонадеянность чиновников тем опаснее, что внедряются постепенно. Во-первых, бюрократия теряет всякую связь с народом, во-вторых, перестает понимать самые обыденные вещи, чувствовать жизненные потребности страны – ибо сама она живет в искусственном мире. Руководители чиновничества сосредоточены в центре, лежащем на краю государства и живущем только ими и для них. При этом взаимное непонимание бюрократии и народа доходит до того предела, какой был бы мыслим лишь между обитателями разных планет. Но власть дает большую самоуверенность. Поэтому, когда даже равный по образованию член общества указывает чиновнику его ошибки, последний остается при убеждении, что он прав, а вся критика проистекает из зависти, корысти или недостатка политических соображений, доступных только ему, чиновнику. Не он ли располагает данными, которые стекаются к нему отовсюду? Ему и в голову не придет, что все эти данные, сочиненные чиновниками же, ничего не стоят. И сидя в кабинете, он не приобретает жизненный опыт, а теряет. А для такого признания нужен героизм, признать это – значит расписаться в том, что жизнь растрачена задаром.

Человек, вступивший в лабиринт бюрократии со свежим, критическим, умом, через несколько лет заражается той же манией непогрешимости. Проверить плоды своей деятельности он не может: одни их не видят, так как управляют жизнью из прекрасного далека столицы, другие не испытывают на себе последствий собственных распоряжений.

Но это все – грех по легкомыслию, есть более серьезный. Хотя бюрократия и не понимает чужих интересов, зато у нее есть собственные потребности, не имеющие ничего общего с нуждами страны. В руках русской бюрократии скопились такие огромные средства, какими не располагает ни одно чиновничество в мире, ибо в богатых культурных странах финансы находятся под контролем народных представителей. А в отсталых странах: Турции, Персии, Китае – безответственные чиновники располагают гораздо меньшими средствами благодаря господству натурального хозяйства.

Все усилия, потраченные у нас на насаждение промышленности, пошли более всего впрок бюрократии, которая и сама пустилась в государственное предпринимательство. А усилившаяся централизация передала  колоссальные средства в руки небольшой кучки бюрократов. Обилие средств и бесконтрольность разжигали аппетиты, неравномерность и случайность распределения государственного пирога возбуждали соревнование среди самой бюрократии. А страна с ее нуждами и желаниями отходила куда-то вглубь.

Для социолога наша бюрократия служит любопытным образцом. Это среда, вобравшая в себя разнокалиберные элементы, обезличившая их и образовавшая плотную массу, выросшую на совершенно искусственной почве без каких либо естественных корней. Характерные черты бюрократии всего ярче проступают в центральных органах ее. Здесь ассимиляция идет быстрее всего, ибо тут химическая среда насыщена бюрократином quantum satis * Фармацевтический термин «QS» означающий в рецептах «сколько нужно» и дающий пациенту право выбора дозы лекарства. . Все, что попадает сюда свежего, деятельного, убеждается скоро в двух истинах: во-первых, работа, которую производит бюрократическая машина, никому не нужна. Во-вторых, надо или идти вровень с остальными, или бежать прочь из этой среды. Работать бесплодно и не потерять энергии – непосильная задача для обычного человека

У новорожденного бюрократа оценка вещей быстро меняется: то, что прежде возбуждало негодование, вызывает смех, побочные аксессуары чиновничьей службы становятся главным содержанием  жизни, дело отступает на второй план, а страна уходит в такую даль, что все эти Тамбовские, Херсонские, Архангельские губернии теряют всякое различие, обращаются в географические термины, интересные только для регистратуры, обязанной знать почтовые адреса. Когда человеческие нужды, жалобы и стоны излагаются казенным языком – чиновник перестает реагировать. Невозможно видеть за бумагой живого человека сочувствовать бумаге – для этого требуется такое умственное и нравственное развитие, которое превышает уровень заурядного чиновника.

Вот почему бюрократ, не будучи ни идиотом, ни извергом, может творить зло, худшее, чем Тамерлан – систематически, в течение десятков лет душить жизнь стомиллионного народа, оставить без куска хлеба голодного, отказать в законнейшей просьбе, если почему-то ему так удобно, замять вопиющее дело … Но так как бюрократ, большей частью, человек незлобный и не любит никого огорчать, то он и обещает все, что угодно:  исполнение просьбы, разбор жалобы, кредит или новый закон о печении хлеба. И тут же принимается строчить циркуляр, предписывающий, чтобы всякий был сыт.

Эта плесень захватывает человека постепенно, мягко, незаметно, тут нет роковой борьбы: человек просто скользит по наклонной плоскости, спокойно, без толчков – как карета на резиновых шинах. И нужна сила воли, чтобы выбраться из этого комфортабельного, теплого экипажа, вовремя заметив трясину, которая ждет в конце пути.

Но бюрократия, даже самая высшая, не является еще властелином государства, ей не полагается вести своей собственной политики, и не она отвечает за судьбу страны. Отсюда – полная беспринципность, отсутствие сознания долга перед народом и возможность укрыться за чужой авторитет от ответа за свои деяния.

Есть еще второе условие. Бюрократия всегда должна была считаться с придворными сферами – со «вторым правительством». Давление  так называемых «сфер» чувствовалось всегда, по отношению к ним бюрократия являлась скромным служащим. Но времена менялись, чиновничество росло численно, улучшалось качественно, потому что повышалось его образование. Напротив, «сферы» оставались так же малочисленны, так же неспособны к работе и так же продолжали удивлять иностранцев своим политическим невежеством. Жизнь усложнялась, расходы «сфер» возрастали, а чтобы добыть деньги, нужно было приводить в движение сложную государственную машину. Поэтому значение бюрократии как рабочей силы, росло – и она пошла в гору.

Но зависимость от «сфер» отражалась на бюрократии многообразно. Чиновники должны были считаться не только с теми, кто не имел даже отдаленного понятия о России. Им приходилось работать с лицами, лишенными элементарного практического смысла, но превосходящих бюрократов самоуверенностью, влиянием и непоколебимым убеждением, что отечество создано только для них. Приходилось подчиняться и исполнять проекты, нелепость которых была очевидна даже бюрократам. Рабский дух зависимости ощущал любой высокопоставленный сановник, не имевший надежной опоры «там». А роскошь и показной лоск придворного общества побуждал чиновничество тянуться за ним. Отсюда расходы жизни бюрократии стали непомерно расти, развилась система добавочных вознаграждений – аренд, платы за участие в комиссиях, командировочных и т. д.

И в самой бюрократии произошло расслоение: столичная обособилась от провинциальной и стала смотреть на нее приблизительно так же, как «сферы» смотрели на бюрократию. Зависимость провинциала от столичного собрата  была полная, благодаря централизации местный чиновник не мог шагу ступить, не спросив разрешения центра. Столичная бюрократия привыкла третировать провинциалов: ей казалось, что люди, живущие где-то в глуши, могут быть лишь исполнителями. И даже властный в своих губернских учреждениях помпадур должен был забегать в столичную канцелярию и кланяться, чтобы ему не испортили дела: дали кредит на увеличение штата или на ремонт, устроили место любимому чиновнику или не посадили на шею какого-нибудь недоросля – протеже влиятельной дамы.

Поэтому столичный бюрократ не слыхал не только противоречия, но даже слова правды от провинциального чиновника. И это давало новую опору его самоуверенности: ведь те-то видят народ, знают жизнь – и все равно с ним согласны! Служащий в центре не мог проверить себя, ибо не был никогда в шкуре провинциального чиновника. Состав высших  учреждений  вербовался из молодежи, кончившей курс тут же, большей частью даже родившейся в столице. А из них уж никто добровольно не уходил в провинцию: пугала преувеличенная некультурность и скука захолустья и в особенности – соображения карьеры. Поэтому министерский чиновник ехал в провинцию только на крупное место, откуда свысока смотрел на окружающую жизнь. Бюрократ, вырвавшийся из столицы ins Grune * На природу (нем.) , был расположен все видеть в розовом цвете, а чиновники, которых он ездил ревизовать, всего менее желали его разочаровывать.

Таким образом, бюрократия распалась на два класса – своего рода nobility * Титулованная аристократия (англ.) и gentry * Мелкопоместное дворянство (англ.) . Столица относилась к провинции с аристократической снисходительностью, провинция платила ей затаенной неприязнью и насмешками в домашнем кругу. Слабость бюрократии состояла в том, что она не умела сплотиться. Центр не доверял своим агентам, а те ему изменяли, и вся борьба сосредотачивалась на личностях. Личные же распри, обостряясь от всякого пустяка,  вели к полному раздроблению бюрократии. И в этом было спасение для страны, потому что пререкания ведомств давали время  вздохнуть обывателю, а иногда даже обнаруживали злоупотребления. Если бы бюрократия умела хотя бы работать, чтобы не давать стране отстать от соседей, если бы в ней жила хоть одна искра патриотизма, и она могла бы образовать нечто вроде служебного франкмасонства – ей было бы обеспечено господство на многие десятилетия.

Теоретикам, желающим непременно отыскать для всякого политического учреждения классовый фундамент, русская бюрократия задавала трудную задачу, ибо она существовала без подобного фундамента. Ее положение было так неустойчиво, а интересы так расходились с интересами всех классов, что она представлялась каким-то необъяснимым выродком. Сила бюрократии заключалась в том, что она по инерции удовлетворяла (хотя с каждым годом все хуже) некоторые общеклассовые потребности (поддержание внешнего престижа и внутреннего порядка). А народ, совершенно не способный  оценить качество  ее услуг, не имевший ни знаний, ни солидарности, чтобы взять на себя политическую роль – продолжал все так же, по инерции, вносить подати и повиноваться.

Но как только бюрократия оказалась не в состоянии выполнить два элементарнейших условия государственной жизни – внешнюю силу и внутреннюю безопасность – традиционное повиновение испарилось. Нужна была война * Имеется в виду русско-японская война 1904-1905 г.г. , чтобы открыть глаза народу на его опекунов. И как только в здание был нанесен удар, оно затрещало по всем скреплениям. Теперь, кажется, все согласны, что бюрократия никуда не годится, спорят только лишь, кем ее заменить – допетровскими дьяками, либерально-просвещенными общественными деятелями или народными магистратами.

То, что составляло опору бюрократии, расшаталось: прежней апатии, механического исполнения требований начальства теперь нет. Удар, нанесенный нашим финансам войной, настолько тяжел, а обнищание народа так велико, что справиться с кризисом поможет только необыкновенный прилив энергии. А прежний способ ведения хозяйства страны доведет ее до банкротства, до финансового контроля иностранных кредиторов. Так или иначе, бюрократия угрожает стране потерей самостоятельности: сделать все должности выборными немыслимо по техническим соображениям, упразднить центральное управление –  невозможно по политическим.

Самым опасным является воздействие придворной камарильи и на общую политику. И на каждое отдельное назначение. Министру защищаться труднее всего, единственным надежным противодействием этим интригам будет принцип ответственности министров перед народным представительством. Это будет щит против незваных и негласных политиканов. Количество чиновников должно быть ограничено крайним минимумом, а возможно большее число отраслей – передано органам самоуправления. Это нужно не только потому, что выборные органы лучше с ним справятся, но и для того, чтобы ограничить средства, которые сосредоточатся в руках центрального правительства – ибо они всегда будут давать повод к фаворитизму и давлению, в особенности на избирателей.

Один из важнейших вопросов, который придется разрешить будущей системе управления – это установление живой связи между центральными и местными органами, что особенно  нужно для такой огромной страны, как Россия. Во-первых, при прохождении службы для всякого чиновника центрального управления должно быть установлено обязательство  прослужить известное число лет в провинции – и до окончания этого стажа никто не должен быть назначаем на ответственный пост ни в центре, ни в провинции. Отчетность учреждений о своей работе должна быть вовсе упразднена, как никуда не годная. Надзор должен осуществляться посредством более частых ревизионных разъездов. Если эти обязанности поручат чиновникам, прошедшим все низшие ступени перед назначением на ответственный пост, а не людям, окончившим свою карьеру – то стимул для надлежащей ревизии будет достаточен, а ревизии расширят опыт человека, готовящегося принять губернию или учреждение. Это способ небезупречный, но все же лучший из возможных.

Во всех отношениях необходимы съезды провинциальных чиновников при центральных учреждениях. Подобное практикуется уже теперь, настолько властно жизнь требует этих съездов. Съезд будет в большей степени отголоском жизни, чем бумажные донесения, и он же даст возможность высказаться талантам и знаниям провинциальных чиновников, которые уже не будут чувствовать себя так безнадежно замурованными в своей глуши.