В.Г. Суховольский, А.В. Суховольский, Е.В. Нестеренко

Проведен анализ временной динамики генерации законодательных документов по вопросам природопользования в СССР и РФ, изучены изменения формирования нормативных документов в области природопользования в связи с политическими и социальными изменениями в России после 1991 г., рассмотрена проблема оценки оптимальной интенсивности создания новых нормативных документов области природопользования.

Concerning a natural management analysis of dynamics of generating of legislative documents is lead to the USSR and the Russian Federation, changes of formation of normative documents in the field of a natural management in connection with political and social change in Russia after 1991 are studied, the problem of an evaluation of optimum intensity of building of new normative documents of range of a natural management is considered.

Введение

Любой проект в области инженерной экологии так или иначе должен учитывать текущие законодательные нормы и акты, регулирующие природопользование. Интенсивная генерация таких законов и подзаконных актов приводит к нестабильности «правил игры» при принятии решений в области природопользования, затрудняет процесс создания новых проектов. Чрезмерная стабильность природоресурсного законодательства чаще всего влечет за собой значительное расхождение между эколого-экономической реальностью и правовой системой, что также отрицательно сказывается на решении задач инженерной экологии. Таким образом, необходим некоторый оптимум генерации новых законов и подзаконных актов, позволяющий, с одной стороны, своевременно учитывать перемены в данной сфере, а, с другой стороны, не создавать законодательного хаоса.

Поиск такого оптимума законодательной активности в природоресурсной области можно вести разными способами. Один из таких способов – анализ подобных процессов в прошлом. Понимание ограниченности потребления природных ресурсов во все века письменной истории приводило к регулированию этих процессов – в форме ли обычаем и традиций природопользования [1] или же в форме экологического права как совокупности норм, регулирующих текущие общественные отношения в сфере взаимодействия общества и природы [2].

Процесс генерации законодательных актов и подзаконных документов в системе права – от редакций «Русской Правды» Киевской Руси [3] до современного законодательства России – может носить различный характер и зависит от интенсивности природопользования, скорости появления новых форм природопользования и, конечно, от особенностей общественного строя.

При этом возникают вопросы, связанные с механизмами генерации документов по экологическому законодательству. Отличаются ли интенсивности генерации документов для разных ресурсов? Есть ли специфика генерации документов для отдельных типов природопользования или же работа генерирующей системы (органов исполнительной и законодательной власти страны) зависит только от свойств самой системы и для всех ресурсов интенсивности документопотоков буду примерно одинаковы?

Для ответа на эти и подобные вопросы нами проводился анализ временной динамики генерации законодательных документов, поиск корреляций кривых динамики генерации документов по разным разделам экологического законодательства, изучение изменений в процессе генерации документов в области природопользования, происходящих в связи с изменением социального строя в России, начиная с 1991 г.

Объекты и методы исследований

Для оценки интенсивности генерации документов (законов и подзаконных актов), регламентирующих использование природных ресурсов, был проведен анализ официальных документов, размещенных на сайте «Консультант+» [4]. Из электронной базы документов было выбрано и проанализировано 774 документа за период с 1917 по 1991 гг. и 1865 документов с 1992 о 2009 гг. В качестве основой переменной, использовавшейся при анализе, в настоящей работе использовалось накопленное за время жизни Т системы число документов N(Т) по различным видам ресурсов. Отсчет времени жизни (возраста) изучаемых систем – СССР и РФ – начинался с 07.11.1917 и 01.01.1992 г. соответственно.

Для сравнительного анализа пакетов действующих законодательных актов в странах СНГ использовались данные, размещенные в [5].

При анализе было рассмотрено четыре базовых типа временных кривых, описывающих динамику генерации документов по проблемам экологического законодательства:

1. «Пакетная» генерация – создание в течение краткого времени τ «пакета» из N₀ законодательных актов, которые затем продолжают действовать в течение достаточно длительного времени без уточнения и обновлений

(1)

2. Генерация законодательных актов с постоянной скоростью, определяемой объемом ресурсов законотворчества, характерным временем формирования и старения законодательных актов.

или в интегральной форме

N(t)=at+b. (2)

В интегральной форме уравнения (2) коэффициент а характеризует интенсивность генерации законодательных актов. Коэффициент b не имеет содержательного смысла и зависит от предыстории процесса. В простейшем случае b есть число законодательных актов, уже принятых к моменту времени t = 0.

3. Генерация законодательных документов с положительной обратной связью, когда генерация начального акта вызывает появление каскада уточнений и изменений с учетом ограниченности ресурсов на разработку законодательства и постоянной скоростью его старения. В простейшем варианте поток подобного типа может быть описан уравнением

(3)

Экспоненциальный тип уравнений документопотоков характеризует поведение системы, подобное поведению популяции в модели Мальтуса. Система сама себя «раскручивает», увеличивая интенсивность потока генерируемых документов просто потому, что система существует и должна выдавать продукцию «на гора».

4. Генерация законодательных актов с насыщением, когда на начальном этапе появление очередного документа влечет за собой появление следующего (положительная обратная связь в механизме генерации), а, начиная с некоторого наработанного объема законов и постановлений, генерация новых законов тормозится тем сильнее, чем больше законов уже принято (отрицательная обратная связь (модель Ферхюльста)

(4)

При таком типе кривой генерации на начальном этапе наблюдается практически экспоненциальный тип кривой динамики, затем скорость генерации постепенно уменьшается и, наконец, начиная с какого-то момента времени генерация новых документов прекращается – система «насыщается», «правила игры» стабилизируются, и с точки зрения генерирующей системы никакие нововведения в данной области природопользования уже не нужны и объем действующей базы законов, включающий в себя А документов, достаточен для регулирования процесса природопользования.

Безусловно, описанные выше базовые модели характеризуют динамику документопотока на определенном временном интервале. На границе такого интервала возможна смена типа генерирующей функции: например, в модели 2 происходит скачок и изменяется скорость генерации законодательных актов, или же изменяется тип кривой генерации: вместо генерации по линейному типу система начинает генерировать новые документы по экспоненциальному типу. В этом случае можно говорить о различных фазах процесса генерации законодательных актов.

Результаты и обсуждение

Все документы, использованные при анализе, были классифицированы на восемь групп. В каждую из групп были включены документы, регулирующие процессы природопользования по определенной группе ресурсов. В табл. 1 приведены названия групп, по которым производилась классификация и указано распределение по числу документов, относящихся к регулированию различных типов природных ресурсов и природопользования.

Таким образом, общая база документов, использованных при анализе, составляла более 2500 наименований. Конечно, отдельные документы существенно различались по объему и значимости, однако представляется, что в первом приближении документопоток отражал как общую активность административных структур, генерирующих нормативные акты, так и активность в регулировании пользования отдельными группами природных ресурсов.

Таблица 1

Число документов, использованных при анализе природоресурсного и экологического законодательства в СССР и РФ

Для каждой из групп производился анализ временной динамики генерации документов по экологическому законодательству в СССР и РФ. Так, на рис. 1 отражена динамика генерации документов в области регулирования использования водных биологических ресурсов (рыбы, морепродуктов и т.п.) в СССР.

Рис. 1. Динамика документопотока в СССР по вопросам водных биологических ресурсов.

Как видно из рис. 1, кривая динамики представляет собой линейный сплайн с точкой перегиба, в которой интенсивность генерации значимо изменялась. В документопотоке СССР по вопросам использования и охраны водных биологических ресурсов можно выделить две фазы. До Т = 48 лет, т. е. до 1965 г. интенсивность принятия новых законов и подзаконных актов составляла менее 0,2 документа в год. Начиная с 1965 г., интенсивность генерации документов выросла в 14 (!) раз. Но и до 1965 г., и после 1965 г. наблюдался линейный тип динамики документопотока.

Подобный же тип динамики наблюдался и в течение 1992 – 2008 г. (рис. 2).

Рис. 2. Динамика документопотока в РФ (начальный момент времени 01.01.1992 г.) по вопросам водных биологических ресурсов.

Как видно из рис. 1 и 2, в целом для СССР и РФ можно выделить четыре фазы с разной интенсивностью потока документов. Фаза 1 (1917 –1965 гг.) с интенсивностью 0.192 док/год; фаза 2 (1965-1991 гг.) с интенсивностью 2.70 док/год, фаза 3 (1992 – 2003 гг.) с интенсивностью 6.36 док/год, и начавшаяся с 2003 г. и продолжающаяся до настоящего времени фаза 4 с интенсивностью документопотока в 25.5 док/год.

Динамика потока документов по таким видам природных ресурсов, как лесопользование (после 1992 г.), заповедники и курорты, водные ресурсы, землепользование (с 1992 г.) схожа с динамикой документопотока по водным биологическим ресурсам. В табл. 2 приведены длительности фаз генерации и интенсивность генерации документов в каждой фазе.

Таблица 2

Динамика документопотока в разных областях природопользования за период с 1917 по 1991 гг. в СССР и с 1992 по 2009 гг. в РФ

* для логистических кривых типа (4)параметры уравнений не оценивались в связи с малым объемом имевшихся выборок и рассчитывалась только средняя интенсивность документопотока в эти периоды.

Как видно из табл. 2, для разных типов ресурсов изменения интенсивности генерации нормативных документов носило разный характер. Так, для водных биологических ресурсов наблюдался монотонный рост интенсивности генерации документов. Для водных ресурсов изменение интенсивности носило немонотонный характер. Для периода с 1941 по 1967 гг. интенсивность была близка к нулю (в среднем один документ раз в пять лет). Затем с 1967 г. возросла почти в 20 (!) раз. На начальном этапе независимого существования РФ (до 2005 г.) интенсивность документопотока в области регулирования водных ресурсов упала более чем в два раза по сравнению с последними годами существования СССР, но затем имел место новый скачок генерации документов этой области (в среднем около 30 документов в год).

Специфический вид имеет кривая динамики законодательных актов по земле (рис. 3).

Рис. 3. Динамика документопотока по вопросам землепользования.

Земля всегда была особым ресурсом в экономике и жизненном укладе России. Декрет о земле – чуть ли не первый законодательный акт Советского государства. Земля была дана крестьянам – потом отобрана у них в период коллективизации, после смерти Сталина ее в малых дозах (6 соток) стали снова раздавать населению, и так происходило до краха СССР. Как видно из рис. 3, кривые динамики документопотока в течение этих фаз можно отнести к типу (4) – логистическим кривым с насыщением. При этом при описании процесса генерации документов в этой области можно выделить две фазы. Первая фаза, начавшаяся практически одновременно с Октябрьской революцией, достигла насыщения к 1929 г. – году Великого Перелома. Вторая фаза, начавшаяся примерно с 1940 г., дошла до начала стадии насыщения к 1990 г. – финальному этапу существования СССР. В период с 1945 по 1985 гг. средняя скорость генерации законодательных актов составляла около 2,4 акта в год.

На рис. 4 приведен еще один тип кривых документопотока, относящийся к генерации законодательных актов в области охраны окружающей среды и контроля за ее состоянием.

Рис. 4. Генерация законодательных актов в СССР в области охраны окружающей среды и контроля за ее состоянием.

Как видно из рис. 4, динамика документопотока в этой области носила экспоненциальных характер, при этом смена фазы, характеризуемая увеличением значения показателя экспоненты – скорости генерации документов – возросла более чем в два раза, начиная с 1984 г.

Из табл. 2 следует, что для линейного типа генерации документопотока в СССР (регулирование работы заповедников, использования водных и водных биологических ресурсов) смена фаз в динамике документопотока для большинства природных ресурсов происходила в 1965 – 1969 гг. – в период формирования так называемой эпохи «застоя». Однако для природоресурсной сферы именно этот период характеризовался увеличением интенсивности генерации законодательных актов. В таких областях, как лесопользование, охота, недропользование, происходил экспоненциальный рост числа документов. И только в области охраны окружающей среды смена фазы генерации произошла много позже, уже к перестройке.

Несколько неожиданной оказалась высокая степень согласия изученных данных с линейной моделью генерации документов. Коэффициенты детерминации R2 в подавляющем большинстве случаев превосходят 0.9 и достигают даже значения R2 = 0.997. Такое ощущение, что чиновникам, занятым созданием нормативных документов, задавали и продолжают задавать некие «твердые» задания - сколько документов они должны подготовить в год. Резкие же изломы интенсивности документопотоков, возможно, связаны со сменой общей позиции в государстве по отношению к природопользованию. Не случайно эти изломы сопряжены с моментами изменения общей политической обстановки в стране в середине шестидесятых годов прошлого века и после 1991 г.

Из табл. 2 следует, что со временем интенсивность генерации нормативных актов в области природопользования росла. При этом возникает вопрос: полезна ли для регулирования процессов природопользования высокая или, наоборот, низкая интенсивность генерации природоресурсных нормативных документов? При малой интенсивности генерации законодательных актов возникает риск запаздывания нормативной среды от эколого-экономической ситуации в стране. При высокой интенсивности генерации законодательных актов может возникнуть эффект нормативного хаоса, когда страна не успевает приспособиться и усвоить поток законодательных актов. Если так, то возможно найти оптимальную интенсивность документопотока, при которой законодатели своевременно реагируют на изменение ситуации в стране.

Конечно, при оценке объема действующих документов по природопользованию необходимо учесть не только интенсивность потока новых документов, но и интенсивность отмены части существующих документов. Если учесть это, то линейную модель, описывающую процессы генерации и выбытия документов, можно записать следующим образом:

, (5)

где a-k>0 .

Тогда

. (6)

Если разность между a и k велика, то есть интенсивность введения новых положений много больше, чем интенсивность отмены нормативных актов, то фактически нет различий между моделями (2) и (5). Если же разность между a и k мала, то согласно (5) общее число действующих документов может быть близко к нулю. Но в этом случае, если время существования ? отдельного документа будет невелико, даже при малом общем объеме действующих документов могут возникать проблемы в использовании законодательства. При малом времени существования отдельного документа фактически в законодательной среде будет возникать хаос, крайне затрудняющий применение вводимых законов. Таким образом, при оптимизации законодательства (и не только природоресурсного) необходимо принимать во внимание не только общий объем действующих документов, но и время существования этих документов.

Для описанных выше моделей генерации документов можно рассмотреть два основных режима введения новых документов. В пакетном режиме (модель (1)) новые документы генерируются практически одновременно, и между генерацией смежных пакетов проходит время ?t - интервал стабилизации. Чем больше интервал стабилизации, тем стабильнее свод действующих документов, но тем выше риск отставания законов от сложившейся экологической и экономической ситуации. Второй режим – режим непрерывной генерации новых регулирующих документов (модели (2) и (3)). В этом режиме всегда можно обеспечить подстройку законодательства под изменившуюся экологическую и (или) экономическую ситуацию, но при этом может чрезмерно возрасти объем действующей законодательной базы и может произойти слишком частое изменение норм и правил поведения физических и юридических лиц, деятельность которых будет регулироваться. Такое постоянное изменение законодательства будет существенно затруднять долгосрочное планирование процессов природопользования и не позволит адаптироваться к текущему законодательству.

Сравнительный анализ режимов генерации «возраста» действующего экологического законодательства был проведен для стран бывшего СССР (без прибалтийских государств). Все 12 стран к моменту начала своего независимого существования использовали экологическое законодательство, доставшееся в «наследство» от СССР. Однако за время с 1991 г. в каждой стране появился свой свод экологического законодательства. В табл. 3 приведены некоторое количественные показатели, характеризующие текущее (на 01.07.2009 г.) экологическое законодательство этих стран [5].

Таблица 3

Характеристики документов, входящих в текущее экологическое законодательство стран СНГ и Грузии

* страны сортированы в порядке возрастания Θ.

Как видно из табл. 3, странами-лидерами по числу документов, включенных в свод экологического законодательства, являются Украина, Казахстан, Россия и Азербайджан и Беларусь. Представляется, что это лидерство связано с размерами территории, масштабом и разнообразием используемых природных ресурсов в этих странах. При этом средний «возраст» документов, входящих в свод действующих редакций экологических законов, наименьший для Казахстана и России – от 4 до 5 лет. Этот факт можно трактовать либо как показатель нестабильности экологического законодательства этих стран (в сравнении, средний «возраст» законов в Армении составляет почти 11 лет), либо как показатель постоянного уточнения экологического законодательства в странах, где природные ресурсы являются основой экономики и где «правила игры» при использовании природных ресурсов постоянно обновляются. Специфический вид в табл. 3 имеют показатели для Беларуси, для которой при среднем возрасте документов, близком к возрасту российских законов, величина стандартного отклонения среднего возраста в четыре раза больше, чем в Казахстане и России. Такой разброс по возрасту связан с тем, что экологическое законодательство Беларуси возникло в форме двух больших наборов документов, принятых пакетно. Подобный же «квазипакетный» режим принятия документов по действующему экологическому законодательству (правда, с достаточно большим периодом ? принятия пакета) характерен для России, Казахстана и Украины (рис. 5).

Рис.5. Распределение по «возрасту» действующих документов по экологическому законодательству России, Украины и Казахстана.

Из рис. 5 видно, что ненормированные функции распределения действующего на 01.07.2009 г. экологического законодательства для стран бимодальны. Во всех этих странах в 2007 г. практически синхронно были введены достаточно большие по числу документов (от 30 до 50) пакеты законов и постановлений. Происходила ли такая синхронизация независимо, или на почти одновременное принятие новых законов в этих странах повлияла общая ситуация в мировой экономике, либо же изменения в экологическом законодательстве в одной стране появлялись как быстрая реакция на изменение законодательства в другой стране (с учетом длительности прохождения документов в соответствующих законодательных органах стран) – для ответа на эти вопросы необходим дополнительный анализ.

Заключение

Проведенный анализ позволил выявить специфические закономерности генерации документов в области регулирования процессов природопользования в СССР и РФ, ввести периодизацию документопотоков, определить ключевые типы ресурсов, на которые в определенные периоды времени направлялись основные усилия при разработке нормативной базы природопользования оценить «возраст» экологического и природоресурсного законодательства стран СНГ.

Полученные для СССР и РФ данные было бы интересно сравнить с данными по интенсивности документопотока в экономически развитых странах, таких, как США, Канада, Япония, страны Европы. Подобное сравнение позволило бы оценить оптимальные значения интенсивностей документопотоков.

Конечно, надежность полученных данных определяется полнотой документации, попавшей в базу данных «Консультант+». В связи с этим было бы желательно уточнить степень полноты этой базы.

Безусловно, для детального анализа тенденций в экологическом законодательстве СССР и России необходим содержательный анализ принятых документов, изменений и уточнений законов, сравнения тенденций в экологическом законодательстве РФ с мировыми тенденциями.

Представляется, что для оценки тенденций законотворчества, определения его оптимальной динамики необходим сопряженный анализ феноменологии документопотоков и содержания этих документов, норм и правил экологического и природоресурсного законодательства.

Литература

1. Традиционный опыт природопользования в России. М.: Наука, 1998. – 527 с.

2. Петров В.В. Экологическое право России. М.: Издательство БЕК, 1998. – 557 с.

3. Тихомиров М.Н. Пособие для изучения Русской Правды. М.: Издание Московского университета, 1953. – 192 с.

4. http://www.consultant.ru

5. http://www.base.spinform.ru/index.fwx