В самом деле, рассмотрим практику штрафования с точки зрения штрафующих чиновников. Разумно предположить, что их не интересует экологическое состояние местности: единственное, что для них важно, это общая сумма штрафа, которую они получат в течение года, если уровень штрафования за единицу загрязнения S остается в течение этого года неизменным. Итак, для них важна зависимость D от S, изображенная на рис. 3 и объясняемая дальше.

Рис. 3. Зависимость общей суммы штрафа от уровня штрафования за единицу загрязнения.

Чиновники заинтересованы в увеличении выручки D, поскольку они обычно и содержатся за счет этой суммы, причем их деятельность стимулируют, оставляя им определенную ее часть. Конечно, в таких деньгах заинтересована и местная администрация, но для простоты мы будем говорить о прибыли чиновников. Можно ожидать, что штрафы S будут из года в год повышаться, а доход чиновников D, при той же величине U₁, будет расти пропорционально штрафу S за единицу выброса до тех пор, пока штраф не превзойдет величину S₀, после которой, как видно из рис. 3, сумма прибыли резко снизится вследствие уменьшения выброса вредных веществ. Дальнейшее увеличение штрафа невьгодно для штрафующих чиновников (а может быть, и для администрации!). Поэтому уровень штрафования, скорее всего, установится чуть ниже S0, что соответствует точке рисунка А — с наивысшим уровнем загрязнения U₁, (см. рис. 2) и наибольшим возможным доходом штрафующих чиновников, близким к S₀. Ясно, что до уровня штрафа S₀, когда в экологии ничего не меняется, а чиновники регулярно взимают свою мзду, мы имеем дело с обыкновенным рэкетом — это попросту навязываемый предпринимателям побор, предлог которого всем безразличен. И точно так же, как обыкновенный рэкет не уменьшает преступности, экологический рэкет не уменьшает загрязнения. К сожалению, таков наиболее обычный способ штрафования.

Можно было бы возразить, что уровень штрафа S устанавливается законом (или решением местной администрации) и не зависит от чиновников, так что они не в состоянии довести его до уровня S₀ или удерживать его не выше S₀, как им выгодно. Но фактический уровень штрафования во многом зависит от людей, налагающих штрафы. Эти люди могут смотреть сквозь пальцы на часть нарушений, получая за это взятки или просто руководствуясь тем очевидным соображением, что при слишком строгом штрафовании можно в самом деле заставить виновников заняться очисткой, а от этого поступление прибыли уменьшится (см. рис. 3, где высота точки В значительно ниже высоты А). Чиновники очень гибко применяют — или не применяют — установленные нормы, и поскольку в этом их главный интерес, то поведение этих людей почти бессознательно. Таким образом, предприниматель, принимающий в расчет среднюю величину штрафования, реагирует не на официальную норму штрафа, а на его фактический уровень. По существу, этот уровень штрафа и следует принимать за величину S в наших рассуждениях.

Предположим, однако, что под действием общественного мнения, возмущенного продолжающимися загрязнениями, приходится поднять штраф до уровня эффективности S₀. Тогда, сохраняя этот уровень штрафа, можно было бы держать загрязнение на нижнем уровне точки В рис. 3.

Это устраивало бы и население, поскольку значительно снизился экологический ущерб, и предпринимателей, поскольку они устроили очистку до такого уровня, что готовы платить штраф S₀ за единицу своих выбросов. Но при этом будет недовольна штрафующая организация, лишившаяся доходов от своего рэкета, и может быть недовольна администрация, получающая главную часть прибыли от штрафа и отдающая штрафующим чиновникам установленную долю этой прибыли в виде премии: в самом деле, ведь сумма годовых поступлений от штрафа — высота точки В — гораздо ниже прежней прибыли от штрафного рэкета, высоты точки А!

Тотчас же приводятся в действие механизмы обработки общественного мнения. Людям объясняют, что пониженный уровень загрязнений все еще опасен для здоровья, что принятые меры недостаточны и что надо еще больше повысить штрафование, чтобы заставить предпринимателей считаться с интересами населения. Всю эту благородную словесность, разумеется, поддерживают врачи, искренне озабоченные возможными последствиями загрязнения — как и должны быть озабочены врачи, — а также политики, повторяющие аргументы врачей и заказывающие новые аргументы. Вследствие этой корыстной пропаганды приемлемое для общества равновесие в точке В оказывается неустойчивым.

Начинается новая эскалация штрафа. Если предприниматели не ставят новых очистных сооружений, то доход штрафователей D снова начинает расти пропорционально увеличению штрафа, но с меньшим коэффициентом пропорциональности, поскольку теперь меньше загрязнения. Зависимость D от S на рис. 3 снова становится прямолинейной, но наклон этой новой прямой ВС меньше наклона прямой ОА. Хотя доход от штрафов D не достигает обычно прежней высоты, здесь снова происходит рэкет: нельзя помешать безудержному стремлению чиновников извлекать прибыли из своего положения. Деньги, полученные от штрафования, иногда используют для улучшения муниципального хозяйства; но компании, выплачивающие эти штрафы, всегда перелагают расходы на потребителей, повышая, сколько возможно, цены на свою продукцию. И все же, в отличие от рэкета на первом линейном участке (ОА), этот рэкет происходит в более благоприятных для населения экологических условиях (более низкий уровень загрязнения — U₂ на рис. 2 вместо U₁), в чем и состоит смысл системы штрафования.

Посмотрим, что произойдет при дальнейшем повышении штрафа. Наклон второго линейного участка на рис. 3 меньше, чем наклон первого во столько раз, во сколько снизился выброс загрязнения (подумайте, почему). Но при слишком высоком уровне штрафа выплачиваемая предприятием сумма D, вместе с расходами на очистку, становится опять невыносимой, и если оно не находит способа дальше понизить уровень загрязнения, то предприятие закрывается.

Как правило, штрафующая организация не доводит дело до такого конца, после которого не только прекратятся ее прибыли, но и самое ее существование станет под вопрос. Поэтому чиновники стабилизируют штраф несколько ниже предельного значения S₁ (рис. 3), предотвращая этим закрытие предприятий. Все описанное развитие изображено на рис. 3, где точка С изображает наивысший уровень «полезного» штрафования. Следующее затем поведение кривой на рис. 3 означает, что при повышении штрафа сверх уровня S₁ загрязнение уменьшается вследствие закрытия предприятий, а вместе с ним и прибыль от них, до чего у грамотных чиновников, конечно, дело не дойдет.

Разумеется, стратегия предприятий состоит во введении новых методов очистки. Если даже использование этих методов и не выведет ситуацию из устойчивой точки С, они могут уменьшить наклон отрезка ВС и понизить уровень штрафа в точке С. Таким образом, штрафы в основном могут быть эффективны на той стадии, когда очистные сооружения уже есть, но имеются возможности их совершенствования. Если же штрафующие органы ориентируются на ситуацию рис. 3, назначают высокие штрафы, а предприятие неожиданно находит возможность гибко перестроить очистные сооружения, то реальная ситуация для предприятия будет описываться рис. 4, где прямая ВС становится горизонтальной, т.е. расходы предприятий на штрафы стабилизируются.

Рис. 4. Механизм стабилизации расходов предприятий на экологические штрафы.

При увеличении штрафа это означает, что выброс отхода уменьшается, т.е. в этом случае штрафы будут действительно эффективны.

Для самого существования устойчивой точки С на рис. 3 должны быть созданы высокоэффективные очистные сооружения, а для этого нужно, чтобы само производство было эффективным. Чем эффективнее производство, тем легче ему, оставаясь рентабельным, поставить очистные сооружения, а затем выплачивать возрастающие штрафы, так что точки В и С рис. 3 отстоят все дальше друг от друга.

Если эти точки сильно разнесены, то уровень дохода чиновников в точке С оказывается достаточно высоким, и у них не возникает нездоровый соблазн нарочно снизить штрафы и затем удерживать ситуацию в неэкологической точке А посредством более «снисходительного» контроля.

Выбор между стратегиями А и С, осуществляемый штрафующими органами, может зависеть также от вероятной эффективности мер очистки: если очистка малоэффективна, то точки В и С достаточно высоки, и штрафующие органы могут примириться с введением очистки, доведя штрафование до уровня С; если же очистка высокоэффективна, то они постараются ее не допустить, оставаясь в точке А. В наше время в технически развитых странах применяется стратегия С, а иногда даже самая совершенная стратегия рис. 4.

Само собой разумеется, изобретение новых методов очистки, как и все технические изобретения, зависит не только от готовности предпринимателей нести связанные с этим расходы. Чаще всего важные изобретения делаются не в институтах крупных фирм, устраиваемых для «исследования и развития», а в небольших частных лабораториях, создаваемых на свой страх и риск одиночками-энтузиастами. Появление настоящих изобретений, в отличие от текущих усовершенствований, нельзя предвидеть, и надо иметь в виду, что также и в области экологии не все можно купить за деньги. В таких случаях финансовый нажим на предприятия не приводит к цели.

Реалистическая картина штрафования

Как правило, официальный уровень штрафа не определяется штрафующей организацией, а устанавливается в законодательном порядке. Но частота применения штрафных санкций, как уже было сказано, остается в распоряжении штрафующего органа; а между тем в рассмотренной выше модели важна фактически взимаемая сумма штрафов, пропорциональная частоте санкций. Такой сценарий часто реализуется не вполне осознанно: в штрафующей организации возникает контрольная служба; эта служба встречается с множеством загрязняющих природу предприятий и начинает со всех по очереди брать штрафы (не доводя ни одно из них до введения очистки); она пополняет муниципальный бюджет и получает в виде доли этих штрафов приличную зарплату. Не возникает сомнений, что все делается «правильно», «как делают все», но вот только экологическая обстановка не улучшается! Между тем в этих обстоятельствах никак нельзя следовать традиции: очевидно, что в стереотипах массового поведения уже заложена автоматическая ориентация на личную выгоду.

Реалистическая картина штрафования отражает эту ориентацию.

Как только прибыль от налагаемых санкций уменьшается, чиновники начинают наказывать не каждого нарушителя, снижая таким образом вероятность штрафа. Они реже передают дело в суд, не активны в судебных преследованиях и т.д. Тогда нарушители становятся беспечны, чаще отступают от правил, и число нарушений возрастает — это случайный процесс, в котором участвует обычно много предприятий, так что чиновники ощущают изменение общей тенденции. После этого они могут опять ужесточить свои санкции и так далее, причем каждый уровень контроля (т.е. реального штрафования) определяет, через соответствующие реакции нарушителей, следующий уровень. Изменения налагаемых санкций не разделены определенными промежутками времени, они могут происходить через год или через пять лет, но отчетливо ощущаются всеми заинтересованными лицами, например, водителями автомобилей.

Конечно, реальная политика наложения штрафов зависит также от местной политической ситуации, сложившейся в данный момент, т.е. от соотношения сил между администрацией и предприятиями. Такое соотношение важно и в условиях «правового государства», где существуют не только законы, но и местная политика, и общественное мнение — силы, с которыми всем приходится считаться. В нынешней России правовая сторона мало принимается в расчет, а силовые соотношения часто понимаются в буквальном смысле.

Закономерность изменения штрафов, при которой уровень штрафования в нынешнем году (или месяце, десятилетии и т.п.) определяет следующий уровень, очень напоминает зависимость популяции насекомых следующего года от нынешней, рассмотренную в нашей статье «Накопленные катастрофы» (помещенной в этом сборнике). Аналогичные явления часто встречаются в экологии и рассматриваются так называемым методом «фазовых портретов»: как известно читателю, один и тот же математический метод может применяться к самым различным явлениям природы. Если читатель вернется к рис. 2 цитированной выше статьи, он найдет там три точки равновесия: устойчивые точки 1 и 3 и неустойчивую «точку ускользания» 2. В нашем новом контексте система штрафования может стабилизироваться в одной из точек 1 и 3 (сравните с точками А, С рис. 3 этой статьи); это значит, что данная величина штрафования S₀ или S1. сохраняется в течение длительного периода, о чем уже была речь. Но в интересующем нас случае часто встречается и другой случай, когда число S совершает колебания вокруг значения S1. или S3, или даже «перепрыгивает» из окрестности точки S₁ в окрестность S₃ или наоборот. Этот более сложный случай рассмотрен в уже цитированной книге по экологии, написанной в расчете на самые скромные математические знания — в пределах средней школы.

Таким образом, закономерности реальных явлений штрафования могут быть предметом научного исследования, не уклоняющегося от рассмотрения мотивов поведения среднего человека, вместо юридических фикций.

Точки равновесия 1 и 3, о которых выше была речь, особенно привлекательны для администрации, которая стремится задержаться возле этих точек, если она достаточно сильна, чтобы навязать предприятиям столь высокий уровень штрафов. В противном случае штрафы уменьшаются до размеров, которые возможно взимать в данных условиях. Колебания вблизи этих точек иллюстрируются, например, положением с атомной станцией в Армении, которую вначале решено было закрыть, потом пришлось опять привести в действие из-за нехватки энергии, теперь против нее снова возражают и т.д. На менее трагическом уровне происходит штрафование водителей автомобилей, хорошо знающих, в какой фазе находится в данное время политика штрафов: милиция никак не заинтересована в том, чтобы на самом деле не было пьяных за рулем, и так же обстоит дело с другими нарушениями. В таких случаях обычно говорят о «кампаниях» борьбы с чем-нибудь, как будто кто-нибудь в самом деле собирается с чем-то бороться.

Для поддержания приемлемого состояния природной среды благоприятен участок ВС рис. 3, где достаточно высокие штрафы на самом деле стимулируют введение и усовершенствование очистных сооружений. Но при обсуждении этих вопросов следует руководствоваться не официальной величиной штрафов, а реальными условиями, о которых уже была речь и которые поддаются количественному изучению. Подчеркнем, что борьба с экологическим ущербом происходит между двумя крайностями: требованиями собственников предприятий, настаивающих на низких уровнях штрафов, чтобы выплачивать их как «экологический рэкет» без всякой очистки выбросов, и требованиями «зеленых» фанатиков, которые хотели бы поднять штрафы до разорения предприятий и прекращения промышленности.

Экологическая озабоченность населения была недавно предметом интересного исследования (Крылов, 1995). Конечно, оценка этой озабоченности, выполненная социологами, не столь надежна, как это принято в естествознании; с этой оговоркой мы сообщим полученные ими результаты. Оказывается, при не очень высоких уровнях экологического ущерба возмущение публики особенно сильно. Скорее всего, это возмущение бывает связано с началом кампании в средствах массовой информации и новизной вопроса. Затем интерес к экологическому положению резко убывает — как раз в то время, когда оно ухудшается.

Но потом, при дальнейшем ухудшении, начинают чувствоваться практические последствия ущерба, и второе повышение экологической озабоченности отражает уже реальные интересы населения. В этой фазе процесса применяются более или менее успешные меры против ущерба, а самые дальновидные люди покидают зараженные места, как это было после чернобыльской катастрофы. Но затем, при еще большей экологической опасности, озабоченность населения убывает, как будто люди примиряются с неизбежным злом и пассивно ожидают своей судьбы. Мы не можем поручиться за эти выводы социологов, как ручаемся за наши собственные. Но мы не сочли возможным скрыть их от читателя.

Оптимальный уровень штрафов за экологический ущерб изучается в настоящее время математическими методами, о которых мы можем здесь дать лишь общее понятие. В работе, выполненной автором этой статьи совместно с Д. Крассом (Университет г. Торонто, Канада) и Т. Л. Недорезовым (Красе и др., 2000), рассматривается простейшая ситуация, когда два предприятия вводят под действием штрафования очистные сооружения: первое с более слабым эффектом, второе — с более сильным. Предполагается, что в остальном эти предприятия одинаковы и, в частности, имеют одинаковый «порог разорения» — предел суммы затрат на штрафы и очистку, выше которой предприятие вынуждено закрыться.

Тогда, как показывает математический анализ, можно вычислить три последовательно возрастающих уровня штрафования: до первого уровня предприятию невыгодна очистка ни первым, ни вторым способом, и повышение штрафа не вызовет у предпринимателей никакой реакции; после превышения первого уровня предприятие с более слабым очистным сооружением введет его в действие, а предприятие с более сильным сооружением введет его только после второго уровня штрафа. При невысокой величине штрафа оба способа очистки одинаково выгодны, но затем предприятие с сильной очисткой оказывается в более выгодных условиях и способно выдержать больший штраф.

Далее можно вычислить, какая доля однотипных предприятий с первым или вторым способом очистки может существовать при любой заданной величине штрафа и каким образом эта величина связана с рыночной ценой продукции и совокупной прибылью предприятий. В настоящее время изучается общая ситуация с привлечением компьютерных расчетов. Разумеется, — и это надо подчеркнуть в заключение — предлагаемая теория штрафов лить в том случае приведет к полезным результатам, если она будет применяться к реальным данным о штрафовании, которые должны быть получены не только от штрафующих органов, но и от штрафуемых предприятий, и реальным данным о загрязнениях, полученным от независимых исследователей.

Страница 2 из 2 Все страницы